“La normativa vigente è chiara: Ecco perché fin quando non si procederà a concludere iter concorsuale per la copertura del posto di comandante, Stefano Blasco per la legge rimane inamovibile”. Lo dichiara, in una nota diffusa nelle ore scorse, Gaetano Giordano del Sindacato CSA.
Giordano spiega tutto nel comunicato che segue:
- infatti, Pare superfluo evidenziare che è del tutto illegittima la dotazione organica che preveda la soppressione del Corpo di Polizia Municipale con conseguente inserimento all’interno di una struttura amministrativa più complessa. E’ questo il principio affermato dal Consiglio di stato con la Sentenza 4605/2012. Come se tutto ciò non bastasse, per mettere un punto definitivo alla questione recentemente si è espresso anche il TAR Abruzzo: ‘Il Comando della Polizia Municipale puo’ essere assunto solo da Personale appartenente ai Ruoli del Corpo’. Sentenza Aprile 2023 – n. 192 TAR Abruzzo sezione L’Aquila;
- fatto salvo tutto quanto sopra, è di tutta evidenza che l’amministrazione ha una grossa responsabilità sulle scelte che andrà a fare nel rispetto delle norme e delle ultimissime sentenze a riguardo.
1. Preme evidenziare il caso del conferimento di nomine dirigenziali del Corpo di Polizia Municipale a funzionari e/o dirigenti provenienti da altre aree ovvero, in particolare, dall’area amministrativa – della struttura comunale, riproduce, ancora una volta, gli effetti di una prassi invalsa presso molte analoghe situazioni locali sull’intero territorio nazionale. In buona sostanza, fin dai tempi immediatamente successivi all’entrata in vigore della legge 142/90, si è assistito ad una autentica proliferazione dei più svariati e multiformi tentativi di collocare, ai vertici dei Corpi e servizi di P.M., singole soggettività prelevate da uffici, aree e comparti totalmente estranei all’organico di quelli, purché muniti di qualifiche corrispondenti ai livelli professionali richiesti per l’acquisizione della titolarità di comandante e/o dirigenti dei Corpi e servizi stessi. Le cause di tale prassi riciclata sovente come una forma di mobilità (orizzontale o verticale, a seconda delle singole opinioni) del personale, di efficientismo o di semplice surrogazione dell’inesistenza, al momento, di funzionari interni (ai Corpi e servizi) dotati delle suddette qualifiche possono agevolmente riassumersi in tre linee strategiche:
a) il progressivo esautoramento della Polizia Municìpale (o, in senso più ampio, Locale) attraverso il livellamento burocratico della sua compagine istituzionale e l’erosione dell’autonomia già affermata e garantita dalla legge-quadro 7 marzo 1986, n. 65;
b) l’involuzione delle funzioni e dell’ identità medesima delle strutture da organo di Polizia seppur sottoposto a limitazioni ordinamentali quali l’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e la (fittizia) restrizione posta dall’art. 57 C.p.p., grazie ad una interpretazione puramente analogica della disposizione, circa l’orario di servizio ad entità amministrativa assimilata, indistintamente, a tutte le altre attività esplicate dal Comune;
e) l’inibizione allo sviluppo di piante organiche complete attraverso la sistematica elusione dell’obbligo di bandire i relativi concorsi riservati al personale di P.M., per il conseguimento delle qualifiche dirigenziali contribuendo, così, anche ad ulteriori cadute, istituzionali e di immagine della medesima P.M. rispetto agli altri Corpi di Polizia. Deve, altresì, rilevarsi come codesta prassi abbia finito, poi, per integrarsi ad un disegno ancor più generale di aggressione all’autonomia della P.M., testimoniato da due disposizioni emanate consecutivamente (lart. 53, comma 23, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e l’art. 29, comma 4, della legge 28 dicembre 2001, n. 488), nei contesto delle leggi Finanziarie, che hanno addirittura conferito all organo esecutivo nel quale talvolta viene ricompreso… lo stesso Sindaco! La facoltà di designare suoi componenti all’esercizio (o, meglio, alla titolarità) delle funzioni di comandante o responsabile del servizio di Polizia Municipale in Comuni fino a 5.000 abitanti. In ultimo, va registrato che, sempre utilizzando o, più precisamente, abusando delle norme della legge 142/90, e, in particolare, del disposto degli art. 22 e 24, nel 1997 si tentò di liquidare, tout court, l’intera questione della P.M. trasformandola in istituzione privatistico-aziendale. Fortunatamente, nell’occasione, il T.A.R. del Lazio, prima, ed il Consiglio di Stato, dopo, provvidero a stroncare quel tipo di manovra intentata dalla versatile Amministrazione capitolina essenzialmente con la motivazione della incompatibilità e della indelegabilità di funzioni e poteri (pubblicistici) di polizia ad organi privati.
2. I presupposti normativi ed il principio dì specialità
A fronte dei reiterati esperimenti di condizionare le procedure e l’applicazione delle norme della legge 65/86 alla criteriologia dettata dalla legislazione sulle autonomie locali (la legge 142/90 ed il successivo T.U.E.L., ovvero il D.Lgs. 267/2000, nonché le succitate leggi 388/00 e 448/01), il Giudice Amministrativo ha costantemente evidenziato un atteggiamento di rigorosa censura, intervenendo ove ne sia stato investito a cassare, talora anche impietosamente, numerosissime delibere determinazioni ordinanze ed atti similari, che risultassero in aperto contrasto con le disposizioni ordinamentali della Polizia Municipale. Invero, deve opportunamente riconoscersi che i Tribunali Amministrativi Regionali ed il Consiglio di Stato di peraltro, non poco dalla stessa Cassazione, spesso artefice di pronunce meno nette e lineari hanno concorso all’instaurazione di una giurisprudenza di legittimità estremamente costante ed uniforme nella difesa dell’autonomia e delle prerogative istituzionali della Polizia Municipale all’interno dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico. In tal modo, con specifico riferimento alla tematica dei dirigenti-comandanti, ossia dei trapianti inter-settoriali di funzionari amministrativi eseguiti dai Comuni in applicazione dell’art. 51 della legge 142/90, fin dalla prima metà degli Anni 90 venivano emesse diverse in materia, da parte, segnatamente, del T.A.R. Veneto (Sez. II, 26 febbraio 1993, n, 147; Sez. II 30 maggio 1997, n. 915; Sez. II 19 marzo 1998), del TA.R. Umbria (25 gennaio 1995) e del T.A.R. Lazio (Sez. II 10 marzo 1998, n. 385). In breve, la conclusione cui pervenivano tali pronunce si individuava nel principio di precludere ogni forma di intromissione, ovvero di interposizione di soggettività estranee fra il Sindaco ed il comandante del Corpo o servizio di P.M., i cui rapporti, nei rigoroso rispetto delle proprie attribuzioni, debbono restare diretti ed immediati, nei modi e nelle forme voluti dall’art. 9 della legge 7 marzo 1986, n. 65, che si confermava come la norma-cardine per ristabilire la certezza delle competenze e la funzionalità organizzativa e gestionale della Polizia Municipale. Ma nelle suddette pronunce venivano ulteriormente ribaditi principi basilari quali:
a) la legge 65/86 è una legge generale ai sensi dell’art. 128 Cost. (definizione dei principi organizzativi dei Comuni nello specifico settore della Polizia Municipale) ma le sue norme hanno anche un indubbio carattere di specialità nei riguardi di altre leggi di portata generale, ovvero regolatrici di più materie (T.A..R. Lazio, sent. 385/98, pg. 8);
b) il canone della lex specialis derogat legi generali, anche se la seconda è posteriore nel tempo (che fra l’altro, conferma la priorità della relazione speciale/generale anche nei confronti del principio della successione cronologica delle norme) fa si che la L 65/86 non puo’ in alcun modo considerarsì oggetto dì abrogazione tacita da parte della i. 142/90 o, se si preferisce, della 1. 127/97, del D.Lgs. 29/93 (T.A.R. Veneto, Sent. 868/98) e, naturalmente, dello stesso D.Lgs. 267/2000;
c) la legge 65/86, conseguentemente, secondo il regime ordinario della formazione, potrebbe essere modificata solo da un’altra legge avente la medesima natura dì specialità: T.A.R. Veneto, Sent. 868/98 cit. come è quasi pleonastico affermare e, come, dei resto, è accaduto quando la legge 127/97 ha modificato formalmente ed esplicitamente il 5° comma dell’art. 5 della legge 65/86, ai sensi dell’art. 17, comma 134;
d) non soltanto non è ipotizzabile alcuna abrogazione tacita delle disposizioni della legge 65/86 da parte delle altre succitate fonti normative ma, ad ulteriore smentita di intervenute modifiche (salvo, giustappunto, il quinto comma dell’art. 5) nell’impianto centrale della legge, puo’ rinviarsi all’art. 73, comma 3°, del D.Lgs. 29/93 (Norma finale) laddove prescrive, tra l’altro, che restano ferme le disposizioni di cui alla legge 7 marzo 1986, n. 65 sull’ordinamento della Polizia Municipale;
e) la peculiarità dei compiti, funzioni ed attività di Polizia affidata ai Corpi e servizi di P.M. portano a configurare il ruolo del comandante, ex arI. 9 cit., di direzione esclusiva dei relativi apparatì e strutture, tant’è che dottrina e giurisprudenza osservano che neppure al Sindaco è assegnato un ruolo così rilevante rispetto alla direzione del Corpo (DallAglio). A titolo di puro inciso va osservato che le nette prese di posizione del Giudice Amministrativo a riguardo della assoluta prevalenza dei principio di specialità inerente la legge n. 65/86 su ogni altra fonte normativa di pari grado in materia di Enti Locali che non rechi abrogazioni o modifiche tassativamente indicate, non hanno mai ricevuto la benché minima smentita o contestazione persino dalla giuspubblicistica (maggioritaria o minoritaria) più avanzata, ovvero meno incline alla conservazione di un Ordinamento che rappresenta, comunque, un presidio di legalità e di controllo talora scomodo…! Con tali presupposti, riconfermati, dei resto, dall’art. 3 del citato D.Lgs. 29/93 tra compiti di indirizzo e controllo attribuiti agli organi di governo locali e compiti di attuazione e gestione affidati al comandante del Corpo, deve inoppugnabilmente riconoscersi che, vigendo la legge 65/86, nulla è mutato (né può essere abusivamente modificabile) circa le disposizioni ex art. 9 della medesima legge. La conseguenza più immediata di quest’ultimo profilo, è, ovviamente, la problematicità dello stesso potere del Sindaco di operare, legittimamente, la rotazione dei dirigenti di cui sopra giacché essa se attuata al di fuori (e, dicasi pure, in spregio) delle ordinarie procedure e regole concorsuali sfocerebbe immancabilmente nella violazione dei rispettivi ambiti di competenza assegnati dalla legge all’organo di direzione politica ed a quello di vertice del Corpo, E ciò, anche in ragione dell’indebita sottoposizione gerarchica cui soggiace il preesistente titolare dell’incarico di comandante o responsabile (incardinato nei ruoli della P.M, ad ogni effetto) qualora debba porsi alle dipendenze di dirigenti amministrativi che ad onta dell’indossare una divisa restano dei meri delegati del Sindaco il quale, in tal modo, gestisce, direttamente o indirettamente, la funzione di Comando della struttura!
3. Funzioni di Polizia e questioni di status
Sui significati, sulla rilevanza e sulla qualità delle funzioni di Polizia giudiziaria e pubblica sicurezza attribuite ai Corpi e servizi di P,M. è già stato detto (e scritto) molto al punto che ogni ulteriore digressione in merito parrebbe pleonastica. Quel che, invece, sembra indispensabile ribadire concerne la natura giuridico- istituzionale, ovvero la fonte normativa di tali funzioni e competenze, sia per quanto attiene alla distinzione fra la titolarità e l’esercizio, sia al fine di individuare i termini della loro disponibilità o, al contrario, della loro indisponibilità da parte degli Enti Locali. In proposito, occorre rinviare ai primo inciso dell’art. 1, comma i, della legge 65/86 ove si stabilisce che I Comuni svolgono le funzioni di Polizia locale: è, infatti, ovvio come questo preambolo indichi formalmente l’attribuzione di un esercizio e non di una titolarità delle medesime funzioni che, evidentemente, appartiene ad altri, cioè allo Stato. Il secondo inciso di indubbio rilievo è, poi, quello contenuto all’art. 5, comma 1, della legge (Il personale…esercita anche…), che evidenzia come quel medesimo esercizio possa investire ulteriori competenze quali la P.g. e la P.s.! Da tutto ciò, si ricava che queste specifiche funzioni sono delegate dallo Stato agli Enti Locali e, se in passato, esse risultavano oggetto di sub-delega Stato-Regione-Comuni, attualmente ossia dopo il restringimento dei poteri regionali alla sola Polizia amministrativa locale (v. riforma dell’art. 117 della Costituzione: legge cost. 3/2001) sono svolte da Comuni e (in parte) dalle Province in virtù di delega diretta Stato-ente. Dall’affermazione di questo principio, corroborato dal riconoscimento della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine e sicurezza pubblica, nonché in materia di Polizia giudiziaria, laddove questa sia (correttamente) da intendersi come attività o insieme di funzioni svolte alle dipendenze dell’autorità giudiziaria (statale), discende con estrema chiarezza, la simmetrica indisponibilità di cotali funzioni (e dei relativi apparati) da parte dei Sindaco, del Presidente della Provincia e così via. La nomina, per rotazione o altro, di dirigenti amministrativi a Comandante, responsabile o dirigente della Polizia Municipale, implicando una attribuzione di funzioni di p.g. (o, ancor peggio, di p.s.) a soggetti non incardinati nella pianta organica della medesima P.M. e, per giunta, senza concorso di accesso, senza tirocinio, senza progressione in carriera (nello specifico settore), ecc integra un atto gravemente illegittimo non esente, persino, da rilievi penali. E ciò, anche per un altro, non meno essenziale motivo: il conferimento di funzioni di polizia giudiziaria e di P.s. presuppone la qualità (e lo stato giuridico) di agente di Polizia Municipale che, come tale, va acquisita con le particolari procedure concorsuali stabilite a monte per accedere alla qualifica di Vigile Urbano e non può certo essere elargito a chicchessia, pur se facente parte dello stesso Ente Locale. Per quel che riguarda, poi, la qualifica di agente di pubblica sicurezza, questa deve essere conferita dal Prefetto, ovviamente a personale (ossia stabilmente in organico), già munito del suddetto status ed inquadrato nei relativi ruoli: in caso contrario, dovrebbe essere il Sindaco a condurre l’intera procedura, oppure dovrebbe segnalare al Prefetto determinati nominativi di terzi estranei ai Corpi seppur incaricati dei suddetti incombenti. A rendere ancor più evidente la dimensione di illegalità di simili prassi, giova, peraltro, ricordare le severissime censure mosse dalla Corte costituzionale in ordine agli abusi di potere in cui incorrono gli amministratori locali ove pretendano, a vario titolo, di impossessarsi e gestire in proprio la materia della Polizia locale, segnatamente a riguardo delle funzioni di P.g. e di P.s.!
4. Violazione di legge ed eccesso di potere
Come è noto, la Corte costituzionale, con sentenza del 13-21 ottobre 2003, n. 313, risolvendo un grave contenzioso insorto fra lo Stato e la Regione Lombardia a riguardo del conferimento di funzioni di p.g. e p.s., vi ha riconfermato la potestà assoluta statale negando, conseguentemente, la sussistenza di eguale competenza in capo ad altri soggetti, fra cui la Regione medesima. Tale statuizione rafforza, ulteriormente, la separazione dei poteri e delle facoltà riservati dalla Costituzione e dalla legislazione ordinaria ai rispettivi titolari di pubbliche funzioni ed è di ogni evidenza che, se una simile preclusione investe un’entità qual è la Regione, a maggior ragione essa deve intendersi ancor più inibente nei confronti di Comuni e Province. Nondimeno, il divieto imposto dalla Consulta non può non ricomprendere, anche e soprattutto, codesta prassi, dato che essa comporta. per i motivi suesposti, un conferimento anomalo, estemporaneo ed abusivo di finzioni di polizia, seppur in forma indiretta, sottintesa o di fatto. Quanto ai rilievi critici già mossi, poi, al presupposto di equiparare il Corpo di P.M. a staff allo scopo di supportare e giustificare 1 osmosi del personale direttivo amministrativo è sufficiente rinviare alla chiarissima pronuncia del Consiglio di Stato del 4.9.2000, n. 4663, per escludere categoricamente qualsivoglia legittimità a concettualizzazioni di tal genere visto che: la P.M. non può essere considerata una struttura intermedia (nella specie come Sezione: ed ancor meno come staff, ndr.) in una struttura burocratica più ampia (in un Settore amministrativo), né, per tale incardinamento, essere posta alle dipendenze del dirigente amministrativo che dirige tale più ampia struttura. Tutto ciò, quindi, porta il Giudice Amministrativo a sentenziare che la posizione del Comandante del Corpo di PM. non è affidabile ad un dirigente amministrativo che non abbia lo status di un appartenente al Corpo di polizia municipale, sancendo, così, un principio di tale chiarezza ed incisività da far apparire addirittura incredibile ogni ulteriore tentativo di operare prassi denotanti inoppugnabili violazioni di legge! Ma, a ben vedere, milita anche un altro argomento. questa volta di carattere giuridico-contrattuale. Infatti, secondo la lettera dell’art. 73, comma 3, del D.Lgs. 3.2.1993, n, 29, la posizione particolare riconosciuta alla sfera applicativa della i. 7 marzo 1986, n. 65, è indicativa di un regime comunque differenziato, pur nell’ambito generale della contrattazione privatistica cui è stato devoluto il (già) Pubblico Impiego, eccezioni previste dall’art. 2 dei medesimo testo di legge. Orbene, che a tale peculiarità sia stata data, o meno, materiale attuazione in ordine alla costituzione di un compatto apposito, ovvero di un tavolo separato di contrattazione per il personale di P.M., è innegabile che la specificità formalizzata dal citato art. 73, funga da elemento di differenziazione rispetto alla categoria in oggetto. Ne deriva, perciò, che anche da questo profilo, l’ osmosi dei dirigenti amministrativi ai vertici della P.M., risulta vieppiù abusiva e surrettizia, giacché dovrebbe ipotizzarsi che costoro possono inopinatamente transitare da un compatto all’altro segnatamente ove quest’ultimo goda di una autonomia (ed impermeabilità) tale da essere esplicitamente menzionato in una Legge ordinaria, per giunta, di quella rilevanza e nella sua Norma Finale! In ultimo, non va neppure trascurata la componente, altrimenti essenziale, della professionalità. Ci si chiede, infatti, più che legittimamente, come possa riuscire compatibile con i referenti dell’efficienza, della Buona Amministrazione, della Formazione, ecc., l’elevazione a ruolo di Comandante o responsabile di P.M. – cioè, di un complesso di materie divenute estremamente complesse sotto l’aspetto tecnico, giuridico, operativo, organizzativo, progettuale, regolamentare, ecc. – di soggetti privi di un percorso didattico e formativo che, attualmente, viene richiesto persino prima dell’accesso all’impiego, ovvero al Vigile Urbano neo- assunto e tirocinante. Per contro, dall’esame degli atti e delle procedure di nomina dei suddetti dirigenti amministrativi non traspare il benché minimo riferimento al possesso di requisiti didattici o di titoli scientifici relativi ai livelli di conoscenza e preparazione da ritenersi indispensabili per lo svolgimento dei compiti e funzioni di comando della P.M.! Anzi, dalla formula delle determinazioni sindacali inerenti la rotazione di cui sopra, ossia che la stessa é finalizzata anche ad accrescerne la professionalità dovrebbe desumersi che costoro potranno acquisire ulteriori cognizioni tecniche (che, evidentemente, al momento non hanno!) propriamente svolgendo i nuovi incarichi dirigenziali nel Corpo di P.M.! La qualcosa, naturalmente, accanto all’assurdità di far ricoprire ruoli di tale rilevanza (anche giudiziaria) a soggettività conclamatamente incompetenti, sul piano della formazione, determina una grave sperequazione di trattamento di tutto il personale di Polizia Municipale che, in base alla Legge Regionale agosto 1990, n. 17 (art.li) ed annessi regolamenti, è obbligato a frequentare i relativi corsi, In particolare, emerge una marchiana violazione della par condicio fra quanti (interni) debbano sottoporsi agli oneri formativi e di addestramento per la qualificazione superiore dei funzionari dei corpi di Polizia Municipale (art. il, comma 2, 1. reg. 17/90) ed i dirigenti in osmosi che, con estrema disinvoltura e senza alcuna preventiva verifica della loro preparazione nel settore in cui transitano, giungono per via di un mero provvedimento sindacale adottato sul momento a gestire servizi, unità operative, atti sanzionatori, rapporti con la magistratura, politiche di vigilanza territoriale, contratti di sicurezza, funzioni coercitive nei confronti del cittadino, ecc. e, magari, l’organizzazione e la direzione di quei corsi di formazione e aggiornamento di cui, essi per primi, dovrebbero… beneficiare.
5. Conclusioni
A corollario dei profili di illegittimità ravvisati ai punti precedenti, puo’ aggiungersi che, nel caso di specie, il richiamo alle disposizioni dell’art. 109 del D.Lgs. 267/2000 in qualità di fonte normativa della rotazione, si palesa erroneo fin dalla sua stessa formulazione. Infatti, secondo il tenore dell’art. 4 ed in base ai principio generale di prevenzione, le suddette disposizioni non risulterebbero applicabili in presenza di una normazione regionale, così come è identificabile nella legge della Regione Sicilia (Norme in materia di Polizia Municipale) n. 17/90. Nondimeno, le suesposte e reiterate (oltreché, molteplici) violazioni di legge, che in diversa occasione integrerebbero soltanto dei formali (seppur gravi) vizi dell’atto amministrativo, nella fattispecie delle presenti determinazioni sulla rotazione del personale dirigente, si individuano come tipologie di condotte antigiuridiche non restringibili a semplici manifestazioni di eccesso di potere o travisamento dei fatti, bensì integrative anche di estremi di reato. Ciò, soprattutto, in relazione alla fin troppo evidente deroga a criteri, principi e divieti posti dalla normativa ordinaria e dalla giurisprudenza di legittimità, che si presenta con modalità tali da denotare la piena consapevolezza del compiere atti non consentiti dall’ordinamento. Più brevemente, dall eccesso di potere, la valutazione dell’interprete si sposta sull’abuso d’ufficio, peraltro imputabile in via esclusiva all’organo monocratico che ha emesso, di propria iniziativa, i provvedimenti in questione. E, per analoghi motivi, relativamente al tipo di attività svolte dai titolari degli incarichi, potrebbero egualmente scorgersi estremi di reato, anche nella forma della usurpazione di pubbliche funzioni ove si accertasse l’abusivo esercizio di poteri e competenze esulanti dalle mansioni, prerogative istituzionali e qualifiche corrispondenti tassativamente alle figure professionali o ai comparti di appartenenza. Assodato tutto ciò pare superfluo evidenziare che è del tutto illegittima la dotazione organica che preveda la soppressione del Corpo di Polizia Municipale con conseguente inserimento all’interno di una struttura amministrativa più complessa. E’ questo il principio affermato dal Consiglio di stato con la sentenza 4605/2012.
Per mettere un punto definitivo alla questione recentemente si è espresso anche il TAR Abruzzo: ‘Il Comando della Polizia Municipale puo’ essere assunto solo da Personale appartenente ai Ruoli del Corpo’. Sentenza aprile 2023 – n. 192 T.A.R. Abruzzo sezione L’Aquila. Il Corpo di Polizia Municipale e soprattutto la comunità di Messina attendono con interesse lo sviluppo di questa importante decisione, riconoscendo l’importanza del contributo di Blasco alla sicurezza e al benessere della città.
